为贯彻落实党中央、国务院关于深化农村集体经营性建设用地入市试点的决策部署，规范我市农村集体经营性建设用地入市管理工作，健全土地增值收益分配机制，构建城乡统一的建设用地市场，吴川市自然资源局根据制定行政规范性文件的有关规定，结合吴川市实际，起草形成了《吴川市农村集体经营性建设用地入市实施细则（试行）》（以下简称《细则》）。现就文件解读如下：

　　一、制定背景

　　深化农村集体经营性建设用地入市试点是党中央立足我国基本国情和发展阶段，作出的一项重大制度性安排。2022年9月，中央深改委第二十七次会议审议通过《关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见》（以下简称《意见》）；2022年11月，中办、国办正式印发该《意见》（厅字〔2022〕34号）。2023年3月，自然资源部召开入市试点动员培训会议进行部署，部办公厅印发《深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案》（自然资办函〔2023〕364号），明确试点内容、试点范围、实施步骤，并且明确支持湛江市吴川市开展入市试点，承接入市试点任务。7月，《广东省深化农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》（粤自然资发〔2023〕4号），11月，吴川市人民政府正式印发《吴川市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作实施方案》（吴府办〔2023〕9号，以下简称《方案》），要求研究制定入市流转程序及入市实施细则等配套政策，指导试点项目推进实施。

　　试点开展以来，我局加强理论指导实践，开展“入市与成片开发土地征收之间关系”“入市土地增值收益调节金征收比例测算”两大探索研究，形成专题研究报告；开展深入实地调研工作，了解村集体、市场主体、银行等关注点，听取各利益主体对入市试点工作的意见和建议，调查项目推进堵点，针对性的研究提出解决方案。为巩固现有的农村集体经营性建设用地入市专题研究成果和制度建设成果，有必要加快制定《细则》，全面系统总结我市农村集体经营性建设用地入市的做法，将经过实践验证、行之有效的解决方案上升到行政法规层面予以固定和强化，稳定入市各方预期，指导示范项目推进，带动吴川市深化农村改革再上新台阶。

　　二、法律政策依据

　　（一）国家法律法规

　　1．《中华人民共和国民法典》（中华人民共和国主席令第45号）；

　　2．《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第32号）；

　　3．《中华人民共和国土地管理法实施条例》（中华人民共和国国务院令第743号）；

　　4．《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（中华人民共和国国务院令第55号）；

　　5．《中华人民共和国土地增值税暂行条例实施细则》（中华人民共和国国务院令第138号）；

　　6．《不动产登记暂行条例》（中华人民共和国国务院令第710号）；

　　7．《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（2020年国务院令第732号）；

　　8．《中华人民共和国土壤污染防治法》（2018年8月31日十三届全国人民代表大会第五次会议通过）。

　　（二）地方性法律法规

　　1．《广东省土地管理条例》（广东省第十三届人民代表大会常务委员会公告第113号）；

　　2．《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号）；

　　3．《广东省农村集体资产管理条例》（广东省第十二届人民代表大会常务委员会第62号公告）；

　　4．《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号）。

　　（三）上级规范性文件

　　1．《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见〉的通知》（厅字〔2022〕34号）；

　　2．《国家金融监督管理局 自然资源部关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款相关工作的通知》（金规〔2024〕3号）；

　　3．《自然资源部关于印发〈土地征收成片开发标准〉的通知》（自然资规〔2023〕7号）；

　　4．《自然资源部办公厅关于印发〈深化农村集体经营性建设用地入市试点工作方案〉的通知》（自然资办函〔2023〕364号）；

　　5．《财政部 国土资源部关于印发〈农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法〉的通知》（财税〔2016〕41号）；

　　6．《财政部 自然资源部关于延续实施农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金政策的通知》（财税〔2023〕52号）；

　　7．《自然资源部办公厅 国家市场监督管理总局办公厅关于印发〈集体经营性建设用地使用权出让合同〉〈集体经营性建设用地使用权出让监管协议〉示范文本（试点试行）的通知》（自然资办发〔2023〕9号）；

　　8．《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（自然资发〔2021〕16号）；

　　9．《广东省深化农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》（粤自然资发〔2023〕4号）；

　　10．《湛江市人民政府关于建立高质量供地制度促进供给侧结构性改革的指导意见》；

　　11．《湛江市人民政府关于印发湛江市征收农村集体土地留用地安置管理实施细则（2023年修订）的通知》；

　　12．《中共湛江市委 湛江市人民政府印发〈关于湛江市全面推进“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展的实施意见〉的通知》；

　　13．《吴川市人民政府办公室关于印发〈吴川市深化农村集体经营性建设用地入市试点工作实施方案〉的通知》（吴府办〔2023〕9号）。

　　（四）参考规范性文件

　　1．《海南省集体经营性建设用地入市试点办法》（琼自然资改〔2019〕8号）；

　　2．《佛山市南海区农村集体经营性建设用地入市管理试行办法的通知》（南府〔2020〕80号）；

　　3．《佛山市南海区农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁公开交易流程》；

　　4．《佛山市南海区人民政府关于延长佛山市南海区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金与税费征收使用管理试行办法有效期的通知》（南府函〔2023〕17号）；

　　5．《陵川县人民政府办公室关于印发陵川县农村集体经营性建设用地入市管理办法（试行）的通知》（陵政办发〔2020〕19号）；

　　6．《安吉县人民政府办公室关于印发安吉县深化农村集体经营性建设用地入市管理办法的通知》（安政办发〔2023〕24号）。

　　三、主要内容

　　《细则》以构建城乡统一的建设用地市场为最终目标，规范吴川市农村集体经营性建设用地入市管理工作，健全土地增值收益分配机制，完善集体经营性建设用地入市规则。《细则》共7章、52条，各章依次为总则，入市范围、方式和要求，入市程序，收益管理，开发利用监管，法律责任以及附则。主要内容如下：

　　第一章，总则。本章主要明确了统领各章的目的依据、适用范围、概念界定、有关单位管理职责。目的依据条款，厘清了农村集体经营性建设用地入市最终目的是构建城乡统一的建设用地市场，促进城乡融合和区域协调发展，直接目的是规范吴川市农村集体经营性建设用地入市管理工作，健全土地增值收益分配机制，完善集体经营性建设用地入市规则；概念界定条款依照《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定，明确农村集体经营性建设用地入市的定义；有关单位管理职责条款旨在明确吴川市层面农村集体经营性建设用地入市统筹管理的机构和单位分工，并规定遇单位名称变更时，由承接其职能的单位负责相应事项有关工作。

　　第二章，入市范围、方式和要求。本章结合吴川实际，主要规定了入市主体、入市条件、年度计划、入市范围、入市方式、使用年限等，完善集体经营性建设用地入市规则。

　　一是落实入市主体。条款内容明确了入市主体为具备所有者身份的农民集体和依法代表行使所有权的农村集体经济组织，也可由其委托的具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市；根据镇、村、组等集体经济组织的不同形态和发育程度，规范其行使所有权权利。

　　二是明确入市要求。针对我市集体经营性建设用地地上建筑物，现状已建成使用，且有意愿入市的情况，明确“带建筑物”出让的实施程序；对于我市村集体经济组织普遍存在土地开发能力不足的问题，明确宗地入市未达到“三通一平”的供地条件的，可通过在入市方案和入市合同约定由土地竞得人自行实现用地条件后开发利用。

　　三是扩宽土地来源。为妥善处理历史遗留问题，针对现状为建设用地的存量建设用地，可通过规划调整为经营性用途，按照农村集体经营性建设用地入市；对于全域土地综合整治项目实施区域内零散低效集体建设用地，腾挪出的集体建设用地指标调整到其他符合条件的区域入市。

　　四是灵活供地方式。《细则》鼓励通过先租后让、租让结合、弹性年期等方式供应农村集体经营性建设用地，规定先租赁后出让的租赁年限不得超过5年，与后续出让年期之和原则上不得超过同类用途的国有建设用地最高年限。

　　第三章，入市程序。本章主要结合吴川实际，细化农村集体经营性建设用地入市操作流程，内容涵盖了不同入市流程的操作规范，以及集体经营性建设用地二级市场的具体规定。

　　一是细化入市流程。《细则》根据《土地管理法实施条例》有关规定，进一步细化吴川市入市流程，分为4个阶段、15个步骤，对各步骤实施主体、责任主体、操作事项、监督管理等内容予以明确，加快形成竞争公平有序的集体经营性建设用地市场配置机制和监管规则。

　　二是规范抵押融资。为落实集体经营性建设用地使用权能，保护市场交易主体权利，对以出让、出租等方式取得集体经营性建设用地使用权的，明确抵押权设立条件，强调抵押权不得与债权分离而单独转让或者作为其他债权的担保；针对国家依法征收该宗土地或者发生其他可能导致农村集体经营性建设用地使用权消灭的情形，明确抵押人应当以所得补偿费用优先偿还抵押权人债务，或者另行提供其他足值有效担保；针对贷款到期后抵押人未清偿债务或出现约定的实现抵押权的情形，明确抵押权人对该宗土地使用权有优先处置和受偿权，抵押权实现后，不得改变土地所有权性质。

　　第四章，收益管理。本章主要规定了吴川市集体经营性建设用地土地增值收益调节金的征收、管理、分配、使用等内容，强调统筹兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配。

　　一是设立监管账户。为完善土地收益分配机制，明确分配程序，市财政局设立集体经营性建设用地财政监管账户，统筹管理入市交易涉及的竞买保证金、土地出让金或租金、土地增值收益调节金等资金。

　　二是明确缴纳义务。为充分考虑不同利益主体诉求，保障调节金征收公平性和合理性，《细则》明确调节金征收对象为入市主体，农村集体经营性建设用地使用权发生出让、出租等交易行为时，按照规定缴纳土地增值收益调节金。

　　三是规范征收标准。《细则》明确以出让方式入市的，成交总价款为缴费基数；以出租方式入市的，租金总额为缴费基数。根据土地用途、集体建设用地基准地价级别，分级分类确定计提比例，其中用于商服用途的，Ⅰ级至V级计提比例分别为30%、25%、20%、15%、10%；用于工业用途、公益性用途的，Ⅰ级至Ⅳ级计提比例分别为11%、9%、7%、5%。

　　四是规范分配使用。为支持吴川市“百千万工程”推进，建设美丽圩镇，《细则》规定土地增值收益调节金，纳入一般公共预算统筹管理，优先保障农业农村发展。同时，明确位于吴川市中心城区范围的集体土地入市征缴的调节金，全额划入市级国库，由市财政统筹使用和分配；位于吴川市乡镇范围的集体土地入市征缴的土地增值收益调节金，由市、镇按5:5比例分成，由市财政局安排镇政府使用，留用资金优先用于入市土地周边基础设施建设、耕地保护、生态修复等。

　　第五章，开发利用监管。本章主要规定了入市土地的开发要求、用途管制、闲置处置、提前收回、征收处置等内容，以及明确了有关部门、属地政府、入市主体的监管责任。

　　一是明确收回情况。为强化合同管理，提升市场主体参与意愿，《细则》规定土地使用权人依法取得的农村集体经营性建设用地使用权，不得提前收回，法律法规另有规定、合同另有约定的除外，并以清单形式明确报经市人民政府批准后，可以收回农村集体经营性建设用地使用权的六种情形。

　　二是强化监督管理。为完善服务监管体系，强化履约监管，《细则》明确部门监管、属地政府、入市主体等按照入市合同和监管协议约定做好入市相关监管工作。

　　第六章，法律责任。本章主要根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》相关规定，明确了国家工作人员、集体经济组织管理者的违法责任。

　　第七章，附则。本章主要规定了入股、联营，解释单位，适用期限等内容。入股、联营条款明确村集体经济组织使用集体经营性建设用地兴办企业，或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，依照《土地管理法》第六十条规定执行，选定其他单位、个人的程序和有关规定可以视同出让，可参照本细则实行公开交易。适用期限明确《细则》有效期2年。在政策试行期间如遇法律、法规和上级政策调整的从其规定。

政策原文：吴川市人民政府关于印发吴川市农村集体经营性建设用地入市实施细则（试行）的通知